發(fā)改委解讀：強(qiáng)化土地資源管控 推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)
土地資源是生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)要素之一。近年來，各地貫徹落實(shí)嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，加強(qiáng)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)與質(zhì)量建設(shè)，促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用，取得了積極成效。但在部分地區(qū)，圈占耕地、調(diào)整占用基本農(nóng)田搞建設(shè)，建設(shè)用地規(guī)模過度擴(kuò)張，土地開發(fā)利用粗放、利用效率和效益偏低，土地閑置等問題依然存在?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）提出要嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線，加強(qiáng)能源、水、土地等戰(zhàn)略性資源管控的總體要求。為落實(shí)《意見》要求，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部等聯(lián)合制定了《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），進(jìn)一步提出要合理設(shè)置紅線管控指標(biāo)，構(gòu)建紅線管控體系，健全紅線管控制度，保障國家能源資源和生態(tài)環(huán)境安全。貫徹落實(shí)國家部署要求，強(qiáng)化土地資源紅線管控，切實(shí)發(fā)揮土地資源對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)保障和支撐作用，現(xiàn)階段應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾方面工作。
一、科學(xué)劃定永久基本農(nóng)田，實(shí)行嚴(yán)格特殊保護(hù)
耕地是具有重要生態(tài)功能的資源要素，是保障糧食安全和生態(tài)安全的根基，基本農(nóng)田是耕地的精華所在，是資源環(huán)境生態(tài)紅線的重要組成，必須嚴(yán)格劃定、永久保護(hù)?！吨笇?dǎo)意見》提出要依據(jù)糧食和生態(tài)安全、主體功能定位、開發(fā)強(qiáng)度、城鄉(xiāng)人口規(guī)模、人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)等因素，劃定永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格實(shí)施永久保護(hù)，對(duì)新增建設(shè)用地占用耕地規(guī)模實(shí)行總量控制，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，確保耕地?cái)?shù)量不下降、質(zhì)量不降低。當(dāng)前，在部分地方永久基本農(nóng)田劃定和管理中，仍然存在“劃遠(yuǎn)不劃近、劃劣不劃優(yōu)”，將城市周邊、平原地區(qū)的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)良田留做發(fā)展建設(shè)，而將區(qū)位條件、生產(chǎn)條件較差的耕地劃入永久基本農(nóng)田；部分補(bǔ)劃基本農(nóng)田位置偏遠(yuǎn)、質(zhì)量不高，糧食生產(chǎn)能力有所減弱；永久基本農(nóng)田劃定與相關(guān)規(guī)劃間的銜接不夠，城鎮(zhèn)發(fā)展和建設(shè)等調(diào)整占用基本農(nóng)田等問題。
落實(shí)永久基本農(nóng)田紅線管控，一要科學(xué)評(píng)估、核定基礎(chǔ)。第二次全國土地調(diào)查及年度變更調(diào)查、全國耕地質(zhì)量等別評(píng)定工作，準(zhǔn)確查清了耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和基本農(nóng)田現(xiàn)狀情況，為科學(xué)劃定永久基本農(nóng)田奠定了基礎(chǔ)；土地利用總體規(guī)劃及調(diào)整完善工作為劃定永久基本農(nóng)田提供了法定依據(jù)。要在上述工作基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有耕地分布、面積和質(zhì)量等別等進(jìn)行認(rèn)真分析、科學(xué)評(píng)估，核定永久基本農(nóng)田劃定基礎(chǔ)。二要明確標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格劃定。應(yīng)堅(jiān)持底線保障原則，將對(duì)國家、區(qū)域糧食和生態(tài)安全具有重要影響的耕地劃入永久基本農(nóng)田；應(yīng)堅(jiān)持?jǐn)?shù)質(zhì)并重原則，足額劃定數(shù)量的同時(shí)，將城鎮(zhèn)周邊和交通沿線的優(yōu)質(zhì)耕地、已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和城鎮(zhèn)周邊以外的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)耕地劃入永久基本農(nóng)田；應(yīng)堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范原則，根據(jù)核定的基數(shù)、目標(biāo)和劃定標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善和農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，嚴(yán)格落實(shí)永久基本農(nóng)田“落地塊、明責(zé)任、設(shè)標(biāo)志、建表冊(cè)、入圖庫”工作。三要加強(qiáng)銜接、協(xié)同推進(jìn)。加強(qiáng)永久基本農(nóng)田劃定與土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、城市開發(fā)邊界劃定等工作的銜接，強(qiáng)化永久基本農(nóng)田對(duì)城鎮(zhèn)用地空間的剛性約束和對(duì)優(yōu)化城鎮(zhèn)用地形態(tài)的促進(jìn)作用。四要強(qiáng)化監(jiān)管、特殊保護(hù)。劃定是基礎(chǔ)，管護(hù)是關(guān)鍵。應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，不得隨意調(diào)整的基本準(zhǔn)則，嚴(yán)禁侵占永久基本農(nóng)田搞城市建設(shè)，嚴(yán)格占用永久基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的土地用途轉(zhuǎn)用許可，嚴(yán)格先補(bǔ)劃后占用等政策規(guī)定，建立和及時(shí)更新基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，強(qiáng)化對(duì)永久基本農(nóng)田的監(jiān)測監(jiān)管。同時(shí)，應(yīng)整合各類涉農(nóng)資金，建立和完善耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，加大土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)力度，全面推進(jìn)耕作層土壤剝離再利用，穩(wěn)步提升永久基本農(nóng)田質(zhì)量，強(qiáng)化對(duì)永久基本農(nóng)田的特殊保護(hù)，切實(shí)發(fā)揮永久基本農(nóng)田的紅線管控作用。五要加強(qiáng)考核、嚴(yán)肅查處。應(yīng)將耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任、永久基本農(nóng)田劃定和管護(hù)等內(nèi)容，納入地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系，加強(qiáng)評(píng)估、考核與責(zé)任追究，對(duì)違法占用、破壞永久基本農(nóng)田耕作層和生產(chǎn)設(shè)施等行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處，確保永久基本農(nóng)田劃得準(zhǔn)、建得好、守得住。
二、實(shí)施建設(shè)用地雙控行動(dòng)，促進(jìn)節(jié)約集約用地
加強(qiáng)建設(shè)用地總量和強(qiáng)度控制，提高建設(shè)用地利用效率和效益，轉(zhuǎn)變土地利用方式，倒逼經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量和效益提升，是減少土地資源消耗、落實(shí)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的有效手段和路徑。
實(shí)施建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控，一要堅(jiān)持以調(diào)查為基礎(chǔ)。依據(jù)土地利用變更調(diào)查、地籍調(diào)查、建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況調(diào)查等工作，準(zhǔn)確掌握建設(shè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、利用強(qiáng)度、節(jié)約集約利用狀況及變化趨勢，為制定雙控目標(biāo)、管控指標(biāo)和開展評(píng)價(jià)考核等提供基礎(chǔ)。二要堅(jiān)持以規(guī)劃為管控。按照“框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”的總體管控要求，依據(jù)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控要求、資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性特征與需求，加快調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃，合理設(shè)定建設(shè)用地總量規(guī)劃目標(biāo)和管控指標(biāo)。“十三五”期間，新增建設(shè)用地總量控制在3256萬畝，有效保障新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與基礎(chǔ)設(shè)施、民生改善、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新項(xiàng)目用地需求；制定和落實(shí)規(guī)劃管控要求，嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，有效控制建設(shè)用地總量，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積降低20%，確保目標(biāo)層層分解落實(shí)。三要堅(jiān)持以計(jì)劃為調(diào)節(jié)。加強(qiáng)計(jì)劃與規(guī)劃的銜接，實(shí)行土地利用計(jì)劃三年滾動(dòng)編制、按年考核調(diào)整，根據(jù)年度考核結(jié)果和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，合理調(diào)整土地利用總量、增量和存量利用規(guī)模，切實(shí)發(fā)揮計(jì)劃的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)落實(shí)。四要堅(jiān)持以綜合政策為推動(dòng)。切實(shí)發(fā)揮市場配置土地資源的決定性作用，擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，加快形成充分反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的土地市場價(jià)格機(jī)制，完善土地價(jià)租均衡的調(diào)節(jié)機(jī)制，制定和完善鼓勵(lì)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、工業(yè)用地內(nèi)涵挖潛、農(nóng)村建設(shè)用地盤活、工礦廢棄地復(fù)墾等配套政策，健全節(jié)約集約用地財(cái)稅政策和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)建設(shè)用地增量減少、存量盤活、效率提升。五要堅(jiān)持以評(píng)價(jià)為支撐。定期開展土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估、土地利用計(jì)劃年度評(píng)估和單位生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降率評(píng)估，深入推進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況調(diào)查與評(píng)價(jià)，及時(shí)掌握雙控目標(biāo)、管控指標(biāo)落實(shí)情況和建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平及潛力狀況。六要堅(jiān)持以考核為抓手。依據(jù)土地變更調(diào)查和相關(guān)評(píng)價(jià)評(píng)估結(jié)果，強(qiáng)化建設(shè)用地總量和單位生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降率指標(biāo)約束性管理，推動(dòng)將雙控指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，建立目標(biāo)責(zé)任制，加強(qiáng)監(jiān)督考核，促進(jìn)雙控目標(biāo)落實(shí)。
三、完善自然資源管理制度，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)
自然資源既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，又是生態(tài)系統(tǒng)的主體構(gòu)成要素。近年來，各類自然資源調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃、管理、保護(hù)和合理利用水平不斷提高，有力支撐了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，但供需矛盾尖銳、資源約束趨緊，重開發(fā)、輕保護(hù)，資源產(chǎn)權(quán)不明晰，資源管理分散、監(jiān)督管理不到位等問題依然存在。進(jìn)一步完善自然資源管理制度，對(duì)優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、加強(qiáng)資源環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等具有重要意義。
健全和完善自然資源管理制度，保障和推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程，一要堅(jiān)持政府管理與市場配置有機(jī)結(jié)合，堅(jiān)持以分類管理為基礎(chǔ)、以綜合管理為取向，堅(jiān)持資源保護(hù)與資源開發(fā)相統(tǒng)一，堅(jiān)持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向，發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，正確處理所有者、管理者與使用者的關(guān)系，全面系統(tǒng)推進(jìn)。二要通過“科學(xué)規(guī)劃、用途管制，市場配置、有償使用，統(tǒng)一登記、維護(hù)權(quán)益，源頭保護(hù)、統(tǒng)一整治，綜合管理、強(qiáng)化監(jiān)管”，努力實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一調(diào)查評(píng)價(jià)、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一用途管制、統(tǒng)一監(jiān)管信息平臺(tái)和統(tǒng)一整治修復(fù)”，全面提升自然資源保護(hù)、利用和管理水平，促進(jìn)自然資源開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。三要深入分析國內(nèi)自然資源管理體制存在的突出問題和國外資源管理體制建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)厘清資源管理與環(huán)境管理的職能邊界，厘清資源行政管理與國有自然資源資產(chǎn)管理的關(guān)系，厘清資源管理與產(chǎn)業(yè)管理的關(guān)系，理清中央與地方的關(guān)系，健全和完善自然資源管理體制。四要按照源頭嚴(yán)防、節(jié)約利用、綜合治理的思路，健全自然資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加快資源稅從價(jià)計(jì)征改革，完善國土綜合整治機(jī)制，探索建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，切實(shí)落實(shí)嚴(yán)格的自然資源保護(hù)和節(jié)約利用制度。五要按照“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效”的要求，加快自然資源權(quán)利體系建設(shè)，建立統(tǒng)一確權(quán)登記制度，深化有償使用制度改革和市場建設(shè)，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，依法保護(hù)自然資源權(quán)利人的合法權(quán)益。六要按照統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)、全域覆蓋的要求，建立自然資源綜合調(diào)查評(píng)價(jià)制度，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國土空間規(guī)劃體系，建立健全自然生態(tài)空間用途管制制度，將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間，防止不合理開發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)紅線的破壞。七要按照全國覆蓋、全程監(jiān)管、科技支撐、體系完善、有力有效的要求，建立統(tǒng)一的自然資源監(jiān)管信息平臺(tái)，構(gòu)建體系完整、功能互補(bǔ)的多元監(jiān)管體系，加強(qiáng)自然資源保護(hù)和利用監(jiān)管。探索建立嚴(yán)格規(guī)范的國土空間開發(fā)許可制度、國土空間用途管制績效考核制度，將用途管制制度落實(shí)情況作為自然資源監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容。八要堅(jiān)持用法治的思維和方式保護(hù)自然資源，加快修改和制訂自然資源環(huán)境領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)，建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律體系。
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